A. Pengertian dan Kedudukan Pajak Daerah
Selain pajak pusat yang dipungut oleh pemerintah pusat, sistem keuangan negara Indonesia juga memberikan ruang bagi pemerintah daerah untuk memungut pajak daerah. Kewenangan ini tidak muncul tanpa alasan, melainkan merupakan bagian dari desain besar otonomi daerah yang bertujuan agar daerah memiliki kemampuan membiayai kebutuhannya sendiri. Pajak daerah menjadi salah satu sumber utama Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di tingkat provinsi serta kabupaten/kota.
Dalam kehidupan sehari-hari, pajak daerah sering kali menjadi bentuk kontribusi yang paling dekat dengan masyarakat. Perbaikan jalan lingkungan, pengelolaan pasar tradisional, penerangan jalan, kebersihan kota, hingga fasilitas umum lain yang langsung dirasakan warga, pada dasarnya dibiayai dari pajak yang dipungut oleh pemerintah daerah. Secara yuridis, pajak daerah adalah kontribusi wajib yang dibayarkan oleh orang pribadi atau badan kepada pemerintah daerah berdasarkan undang-undang, bersifat memaksa, tanpa imbalan langsung, dan digunakan untuk kepentingan daerah serta kesejahteraan masyarakat setempat. Walaupun dipungut oleh daerah, pajak daerah tetap merupakan bagian dari sistem hukum nasional. Artinya, pemerintah daerah tidak memiliki kebebasan mutlak untuk menentukan jenis pajak, objek pajak, atau tarif pajak secara sepihak. Seluruh kewenangan tersebut dibatasi dan diarahkan oleh undang-undang agar tidak menimbulkan beban berlebihan bagi masyarakat maupun ketimpangan antar daerah.
B. Dasar Hukum Pajak Daerah
Landasan konstitusional pajak daerah tetap bersumber pada Pasal 23A Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang menyatakan bahwa pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa harus diatur dengan undang-undang. Ketentuan ini berlaku universal, baik untuk pajak pusat maupun pajak daerah, dan menjadi jaminan bahwa setiap pungutan yang dibebankan kepada masyarakat harus memiliki legitimasi hukum yang jelas.
Dalam hubungan keuangan pusat dan daerah, pengaturan pajak daerah saat ini bertumpu pada Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD). Undang-undang ini menggantikan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, dengan tujuan menyederhanakan struktur pajak daerah, memperjelas kewenangan pemungutan, serta meningkatkan kepastian hukum bagi pemerintah daerah dan wajib pajak. UU HKPD menegaskan bahwa pemungutan pajak daerah hanya dapat dilakukan berdasarkan Peraturan Daerah (Perda). Artinya, sebelum suatu pajak diberlakukan, harus ada proses pembahasan dan persetujuan bersama antara pemerintah daerah dan DPRD.
C. Jenis-Jenis Pajak Daerah
Pajak daerah dibedakan berdasarkan tingkat pemerintahan yang memungutnya, yaitu pajak provinsi dan pajak kabupaten/kota. Pembagian ini dimaksudkan agar kewenangan pemungutan pajak sejalan dengan fungsi dan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh masing-masing tingkat pemerintahan.
1. Pajak Provinsi
Pajak provinsi adalah pajak daerah yang dipungut oleh pemerintah provinsi dan digunakan untuk membiayai urusan pemerintahan di tingkat provinsi. Berdasarkan UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang HKPD, jenis pajak provinsi meliputi antara lain Pajak Kendaraan Bermotor (PKB), Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor (BBNKB), Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor (PBBKB), Pajak Air Permukaan, serta Pajak Rokok.
Pajak Kendaraan Bermotor merupakan contoh pajak provinsi yang paling dikenal masyarakat. Kewajiban membayar pajak kendaraan sering kali dipahami sebagai kewajiban administratif tahunan, namun di balik itu terdapat fungsi pembiayaan yang penting, seperti pemeliharaan infrastruktur jalan dan pengendalian lalu lintas. Pajak rokok, di sisi lain, menunjukkan bahwa pajak daerah juga dapat berfungsi sebagai alat pengendalian konsumsi sekaligus sumber pendapatan daerah.
Salah satu jenis pajak provinsi yang memiliki karakter khusus adalah Pajak Air Permukaan. Pajak ini dikenakan atas pemanfaatan air permukaan oleh orang pribadi atau badan, terutama untuk kegiatan usaha, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU HKPD) yang menetapkan Pajak Air Permukaan sebagai pajak provinsi. Ketentuan mengenai objek dan subjek pajak ini juga tidak dapat dilepaskan dari pengaturan sektor sumber daya air, antara lain Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air, yang menegaskan bahwa pemanfaatan air untuk kepentingan usaha berada dalam penguasaan negara dan penggunaannya dapat dikenai kewajiban tertentu. Lebih lanjut, aspek teknis pemungutan dan kewenangan pengenaan Pajak Air Permukaan bagi pelaku usaha, termasuk perusahaan pertambangan mineral dan batubara, diatur dalam peraturan pelaksana, seperti Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Nomor 15/PRT/M/2017 tentang Tata Cara Perhitungan dan Penetapan Pajak Air Permukaan. Dalam praktiknya, karena pajak ini sering bersinggungan dengan kegiatan usaha skala besar khususnya di sektor industri dan pertambangan, penentuan kewenangan pemungutan dan konsistensi penerapan dasar hukum Pajak Air Permukaan menjadi sangat penting untuk menjamin kepastian hukum, mencegah konflik kewenangan antar pemerintah daerah, serta melindungi hak dan kewajiban wajib pajak itu sendiri.
2. Pajak Kabupaten/Kota
Pajak kabupaten/kota dipungut oleh pemerintah kabupaten atau kota dan berkaitan langsung dengan aktivitas ekonomi dan sosial masyarakat di wilayah tersebut. Berdasarkan UU HKPD, pajak kabupaten/kota mencakup Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan (PBB-P2), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), serta pajak atas jasa tertentu seperti pajak restoran, pajak hotel, pajak hiburan, pajak reklame, dan pajak parkir.
Pajak restoran dan pajak hotel merupakan contoh pajak yang sangat dekat dengan aktivitas konsumsi masyarakat. Walaupun secara formal dipungut oleh pelaku usaha, beban pajak ini pada akhirnya menjadi bagian dari harga yang dibayar konsumen. Pajak-pajak tersebut mencerminkan hubungan langsung antara aktivitas ekonomi lokal dan kemampuan daerah untuk membiayai pelayanan publik. Sementara itu, BPHTB dikenakan ketika terjadi perolehan hak atas tanah dan bangunan, dan menjadi sumber pendapatan bagi daerah dari sektor pertumbuhan properti.
D. Mekanisme Pemungutan, Sengketa, dan Hubungan Hukum dengan Wajib Pajak
Dalam praktiknya, pemungutan pajak daerah dilakukan oleh pemerintah daerah melalui perangkat daerah yang berwenang, seperti badan pendapatan daerah. Meskipun berada di tingkat lokal, pemungutan pajak daerah tetap harus berpegang pada asas-asas umum perpajakan, seperti asas legalitas, kepastian hukum, keadilan, dan keterbukaan. Wajib pajak memiliki kewajiban untuk mendaftarkan objek pajaknya, membayar pajak tepat waktu, serta memberikan data yang benar dan lengkap. Sebaliknya, pemerintah daerah berkewajiban menetapkan pajak sesuai perda, memberikan informasi yang jelas, serta menggunakan hasil pajak untuk kepentingan masyarakat.
Namun, sebagaimana pajak pusat, pajak daerah juga tidak lepas dari potensi sengketa. Perbedaan penafsiran mengenai objek pajak, dasar pengenaan, tarif, atau bahkan kewenangan pemungutan dapat terjadi antara wajib pajak dan pemerintah daerah. Dalam hal inilah pajak daerah tidak lagi sekadar persoalan administrasi, melainkan menjadi persoalan hukum. UU HKPD dan peraturan turunannya menyediakan mekanisme keberatan dan upaya hukum yang dapat ditempuh oleh wajib pajak apabila merasa dirugikan oleh penetapan pajak daerah.
Meskipun pajak daerah dimaksudkan untuk memperkuat kemandirian daerah, pemungutannya tetap harus tunduk pada pembagian kewenangan yang jelas sebagaimana ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan. Ketika kewenangan tersebut tidak dijalankan secara tepat, sengketa tidak dapat dihindari dan harus diselesaikan melalui mekanisme hukum.
E. Contoh Kasus dalam Sengketa Pajak Daerah
Keberadaan pajak daerah memiliki makna penting dalam kerangka otonomi daerah. Melalui pajak daerah, pemerintah daerah memiliki sumber pendanaan sendiri untuk menjalankan pembangunan sesuai kebutuhan lokal, tanpa sepenuhnya bergantung pada transfer dari pemerintah pusat. Namun, kemandirian ini tidak bersifat absolut. Ia harus dijalankan dalam koridor hukum agar tidak menimbulkan beban berlebihan bagi masyarakat, ketidakpastian hukum bagi pelaku usaha, atau konflik kewenangan antar tingkat pemerintahan.
Kasus-kasus sengketa pajak daerah, seperti sengketa Pajak Air Permukaan PT Freeport Indonesia, mengajarkan bahwa kemandirian daerah harus selalu diimbangi dengan kepastian hukum. Pemungutan pajak yang tidak didasarkan pada kewenangan yang jelas justru berpotensi merusak kepercayaan publik dan menghambat iklim usaha. Oleh karena itu, pajak daerah idealnya dipungut tidak hanya untuk mengejar penerimaan, tetapi juga dengan menjunjung tinggi asas keadilan, kepastian, dan akuntabilitas.
Sengketa pajak air permukaan antara PT Freeport Indonesia dan Pemerintah Daerah Papua bermula pada tahun 2014, ketika pemerintah daerah menerbitkan Surat Ketetapan Pajak Daerah (SKPD) yang menetapkan kewajiban pembayaran Pajak Air Permukaan (PAP) atas penggunaan air permukaan oleh PT Freeport Indonesia untuk periode Februari dan Maret 2014. Sebagai perusahaan pertambangan berskala besar yang menggunakan air permukaan dalam kegiatan operasionalnya, PT Freeport secara faktual memang memanfaatkan sumber daya air. Namun persoalan hukum utama tidak terletak pada penggunaan air itu sendiri, melainkan pada siapa pihak yang berwenang memungut pajak air permukaan tersebut.
PT Freeport Indonesia mengajukan keberatan atas SKPD tersebut dengan argumentasi bahwa penetapan pajak dilakukan oleh otoritas yang tidak berwenang. Menurut PT Freeport, meskipun Pajak Air Permukaan merupakan pajak daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (UU PDRD), kewenangan pemungutan terhadap perusahaan pertambangan mineral dan batubara secara tegas diberikan kepada pemerintah provinsi, sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat Nomor 15/PRT/M/2017. Karena itu, SKPD yang diterbitkan oleh pemerintah daerah dianggap bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih spesifik.
Keberatan tersebut ditolak oleh Gubernur Papua pada tahun 2015, sehingga PT Freeport menempuh upaya hukum lanjutan berupa banding ke Pengadilan Pajak. Dalam putusan Pengadilan Pajak tahun 2017, majelis hakim menolak permohonan banding dan menyatakan bahwa SKPD yang diterbitkan pemerintah daerah tetap sah. Pengadilan Pajak berpendapat bahwa UU PDRD memberikan dasar kewenangan pemungutan Pajak Air Permukaan kepada pemerintah daerah, sehingga penetapan pajak terhadap PT Freeport dianggap tidak bertentangan dengan hukum.
Tidak puas dengan putusan tersebut, PT Freeport Indonesia kemudian mengajukan permohonan Peninjauan Kembali (PK) ke Mahkamah Agung pada tahun 2018. Dalam permohonan PK, PT Freeport menekankan adanya kekeliruan penerapan hukum oleh Pengadilan Pajak, khususnya dalam menafsirkan hubungan antara UU PDRD dan Permen PUPR Nomor 15 Tahun 2017. Pemohon berpendapat bahwa Permen tersebut merupakan aturan pelaksana yang bersifat khusus (lex specialis) dalam hal pengenaan pajak air permukaan bagi perusahaan pertambangan, sehingga seharusnya mengesampingkan penafsiran umum atas UU PDRD.
Mahkamah Agung dalam Putusan Nomor 51 K/Pajak/2020 mengabulkan permohonan Peninjauan Kembali PT Freeport Indonesia. Majelis Hakim Mahkamah Agung menilai bahwa SKPD Pajak Air Permukaan yang diterbitkan pemerintah daerah memang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, khususnya Permen PUPR Nomor 15 Tahun 2017 yang secara eksplisit menetapkan bahwa perusahaan pertambangan mineral dan batubara merupakan subjek pajak air permukaan yang pemungutannya menjadi kewenangan pemerintah provinsi. Dengan demikian, Mahkamah Agung menyatakan bahwa penetapan pajak oleh pemerintah daerah tidak memiliki dasar kewenangan yang sah.
Dari perspektif hukum, putusan ini menunjukkan pentingnya asas legalitas dan asas kewenangan (atribusi) dalam hukum administrasi perpajakan. Pemungutan pajak, meskipun ditujukan untuk meningkatkan pendapatan daerah, tidak dapat dilakukan secara sewenang-wenang tanpa dasar kewenangan yang jelas. Sengketa ini juga memperlihatkan bagaimana konflik norma antara undang-undang dan peraturan pelaksana dapat menimbulkan ketidakpastian hukum apabila tidak ditafsirkan secara sistematis dan hierarkis.
Perlindungan hukum bagi wajib pajak tersedia melalui mekanisme keberatan, banding, hingga peninjauan kembali. Meskipun PT Freeport sempat kalah di tingkat banding, sistem hukum tetap membuka ruang koreksi melalui Mahkamah Agung sebagai penjaga keseragaman penerapan hukum. Dengan demikian, putusan ini menjadi contoh bahwa dalam sengketa pajak daerah, kejelasan kewenangan dan konsistensi regulasi merupakan kunci utama untuk menjamin kepastian hukum, baik bagi pemerintah daerah maupun bagi wajib pajak.
